Naar een nieuwe Benelux

Hoe verder met de Benelux na 2010?

Publicatie: 2 juni 2005

Nu het Benelux-verdrag van 1958 dat in 1960 in werking getreden is binnen afzienbare tijd afloopt, staan de drie Benelux-landen voor de keuze dat verdrag op te zeggen, ongewijzigd te laten doorlopen of een nieuw verdrag te sluiten met een nieuwe oriëntatie. Gezien de institutionele veranderingen die zich in de Belgische staatsstructuur sinds 1958 voltrokken hebben, is een ongewijzigde voortzetting van het verdrag niet langer een reële optie. Evenmin is dat een eventuele opzegging ervan, gezien het grote economische en politieke potentieel dat inmiddels in de Benelux voor handen is evenals een belangrijk netwerk van contacten dat vraagt om voortzetting en verdere intensivering.

De vraag is dus: hoe verder met de Benelux na 2010? Dat de Benelux een belangrijke functie kan en moet blijven vervullen is ook het oordeel van het Comité van Ministers van de Benelux. Maar hoe die functie inhoud en vorm te geven na 2010? Daarover wordt nog te weinig serieus nagedacht en gediscussieerd. In economisch opzicht is de Benelux door de Europese integratie grotendeels achterhaald. Wel valt nog het een en ander te doen inzake verdieping van de eigen interne markt, intensivering van grensoverschrijdende samenwerking, eenmaking van het recht, en overleg op het terrein van justitie, politie, immigratie en dergelijke, al gaat de Europese Unie zich met dat laatste nu ook intensiever bezig houden. Of wat nu nog rest aan taken voldoende is voor een nieuw Benelux-verdrag, is echter de vraag.

Dankzij de Europese integratie is de oude territoriale machtsstrijd in Europa verdwenen. Maar daar is een andere machtsstrijd voor in de plaats gekomen, de strijd namelijk voor handhaving of versterking van de eigen machtspositie in Europese instellingen en bij onderhandelingen over concrete dossiers. Dat bij een zich verder uitbreidende EU de Benelux-landen in Europees verband meer en meer aan politieke invloed inboeten, wordt algemeen ingezien. Hoe die tendens te pareren is derhalve een vraag die zich meer en meer opdringt. We kunnen die tendens pareren door wisselende allianties met gelijkgestemde lidstaten te sluiten, maar ook door regionale coalities te vormen van meer duurzame aard. In een manifest dat onlangs is aangeboden aan de voorzitter van de interparlementaire Benelux-raad, wordt in verband hiermede een lans gebroken voor de ontwikkeling van de Benelux tot een politiek samenwerkingsverband dat er doelbewust naar streeft in de EU in principe als politieke eenheid op te treden, daarbij voortbouwend op de traditie van overleg en consensus die in de Benelux-landen sinds lang deel uit maakt van de heersende politieke cultuur. Die politieke krachtenbundeling is nodig om een tegenwicht te scheppen tegen de intrinsieke neiging van grote lidstaten bij de Europese besluitvorming hun wil door te zetten en dat zo nodig te doen door intergouvernementele afspraken met elkaar te maken en de kleine lidstaten zodoende voor het blok te zetten. Nog vóór de ondertekening van de Europese Grondwet hebben de vijf grootste lidstaten van de EU een groep apart gevormd (de G5) als een soort directoraat dat erop uit is de besluitvorming in goede, d.w.z. eigen banen te leiden.

Ik voeg hier nog aan toe dat met het in werking treden van de Europese Grondwet de invloed van de zes grootste lidstaten (Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië, Spanje en Polen) aanzienlijk zal toenemen met als gevolg dat zij nog minder dan nu met de belangen van de kleinere lidstaten rekening hoeven te houden. In die grondwet wordt namelijk gebroken met het huidige stemsysteem in de Raad van Ministers. Het stemgewicht van de lidstaten wordt onder die Grondwet voortaan rechtsreeks gebaseerd op hun bevolkingsaantal. De gekwalificeerde meerderheid komt dan te liggen bij 65% van de totale Uniebevolking. En juist genoemde grote lidstaten maken nu al 74% van de Uniebevolking uit. De opwaardering in die Grondwet van de Europese Raad van regeringsleiders tot een formele instelling van de Unie die de Raad van Ministers bindende aanwijzingen kan geven, leidt voorts tot verdere versterking van het intergouvernementele element en dus tot verzwakking van de communautaire methode, dus de besluitvorming via Europese Commissie, Europees Parlement en Raad, waar kleinere lidstaten het meeste baat bij hebben.

Een politieke Benelux-unie kan tegenover die ontwikkeling een belangrijke rol vervullen door zich in te zetten voor de handhaving en verdere uitbouw van de communautaire methode. Zodoende kan zij in het Europese machtsspel waken over de positie en belangen van de kleine lidstaten en een dam opwerpen tegen de neiging van grote lidstaten tot het voeren van een verdeel-en-heers-politiek. Als voorloper en voortrekker van Europese integratie ligt hier voor de Benelux een nieuwe taak waaraan een nieuw elan te ontlenen valt.

Als in 2014 krachtens de Europese Grondwet de lidstaten het recht verliezen een eigen lid voor de Europese Commissie voor te dragen, is dat ook alleszins reden voor de Benelux-landen om met het oog daarop de handen in elkaar te slaan en te streven naar een Europese Commissaris namens de Benelux. De interparlementaire Benelux-raad heeft in 2002 zelf reeds een lans gebroken voor het openen van gemeenschappelijke ambassades. Ook dat is een interessant punt van politieke samenwerking. Over meer strategische onderwerpen van buitenlandspolitieke aard bestaan vooralsnog veel onderlinge fricties zoals de afgelopen jaren gebleken is. Maar de komende jaren kan er te dien aanzien veel veranderen. Als het al niet lukt politieke samenwerking als juist bedoeld tussen drie buurlanden van de grond te krijgen, hoe zal dat dan kunnen lukken tussen 25 en meer lidstaten?

Tot dusver is nog betrekkelijk weinig denkwerk verricht inzake de toekomst van de Benelux. Wel is in de beleidsnota van de Vlaamse regering, getiteld: "Buitenlands beleid en internationale samenwerking voor de periode 2004-2009" een wetenschappelijk onderzoek aangekondigd naar de vraag hoe de Benelux als instrument en als bondgenootschap binnen een inmiddels verder verruimde Europese Unie optimaal kan worden ingezet op die gebieden waar Vlaanderen juridisch bevoegd is. Dat onderzoek dat inmiddels is uitbesteed aan een viertal universiteiten zal duidelijk moeten maken of en zo ja hoe een verruimd Benelux-verdrag voor Vlaanderen een meerwaarde kan bieden naast de reeds bestaande bilaterale samenwerkingsverbanden. Blijkens het regeerakkoord van de Vlaamse regering 2004-2009 streeft Vlaanderen namelijk naar grotere regionale betrokkenheid bij de voortzetting van de Benelux.

Dat is inderdaad een nieuw aspect waarop ook van Nederlandse regeringzijde op de derde Belgisch-Nederlandse conferentie op 28 oktober jl. gewezen is. Nauwere politieke samenwerking in de Benelux vergt derhalve niet alleen intensievere contacten met de Belgische federale regering, maar ook met de Vlaamse en Waalse regering en het Brussels Hoofdstedelijke Gewest. Een hernieuwd Benelux-verdrag moet uiteraard behalve voor Vlaanderen ook een meerwaarde bieden voor Wallonië en het Brussels Hoofdstedelijke Gewest.

S.W. Couwenberg

Internationale Spectator Clingendael

De auteur is directeur/hoofdredacteur van Civis Mundi en oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht. Names het initiatiefcomité 'Naar een nieuwe Benelux' heeft hij onlangs tijdens een zitting van de interparlementaire Beneluxraad in Den Haag een manifest aangeboden waarin de toekomst van de Benelux aan de orde gesteld wordt. Bovenstaand artikel is daarvan een neerslag.