Omzetting richtlijn gemeentekiesrecht: een zaak voor het Vlaams Parlement

Prof. Matthias Storme in Vlaams Jurist Vandaag

Publicatie: augustus 1997

Op 19 december 1994 stelden de Ministers van de europese lidstaten bij éénparigheid, dus met de instemming van de Belgische federale regering, een richtlijn vast betreffende de uitoefening van het aktieve en passieve kiesrecht van EU-burgers bij gemeenteraadsverkiezingen in het land waar zij verblijven.

Géén van beide beloften werd nagekomen. De federale regering heeft in 1994 ingestemd met een richtlijn die géén rekening houdt met een door het Vlaams Parlement goedgekeurde motie betreffende de vereiste waarborgen (motie van 30 juni 1994). Defederalizering van de gemeente- en provinciewetgeving is na jaren nog steeds niet geschied.
Op de intergoevernementele konferentie die leidde tot het Verdrag van Amsterdam werd geen moeite gedaan om de zaak recht te trekken. Het europees beleid is duidelijk nog in hand van een bepaalde franstalige kaste. In eigen land heeft de federale regering tot op heden nog géén enkel voorstel gedaan om op welk punt dan ook op de door de Vlamingen geëiste waarborgen in te gaan.

Wij willen kort even schetsen
1° wat de juridische mogelijkheden zijn die de Vlamingen resten bij de omzetting van de Richtlijn, en
2° welke politiek in het Vlaams belang ten aanzien van Europa op dit punt moet worden gevoerd en
3° wat er op dit vlak binnen Brussel-19 moet gebeuren.

1. Mogelijke maatregelen ter beperking van de schade in Vlaams-Brabant.

Wezenlijk is dat de richtlijn in beginsel alle maatregelen toestaat, mits zij niet diskrimineren op basis van nationaliteit. Uitzondering is de verblijfsvereiste: het verblijf (gedurende een aantal jaren) in een andere EU-lidstaat moet gelijkwaardig worden geacht aan het verblijf in de eigen Staat, behoudens in een beperkt aantal gemeenten. Omgekeerd zijn sommige diskriminerende maatregelen wel toegestaan, met name het voorbehouden van verkozen uitvoerende ambten aan de eigen burgers (art. 3 RL). Behalve het laatste denken we konkreet we aan de volgende maatregelen:

a) onderworpenheid aan de lokale belastingen.

"No representation without taxation" is een fundamentaal demokratisch beginsel. Wie op grond van een privilege is vrijgesteld van gemeentelijke inkomstenbelasting, ook al heeft men voldoende inkomsten, hoeft geen inspraak te krijgen in het gemeentelijk bestuur. Wanneer voor kiesrecht wordt vereist dat men afstand doet van dergelijk privilege, en deze regel geldt voor iedereen die wordt ingeschreven op de kiezerslijst, dan is deze maatregel niet diskriminerend en dus in overeenstemming met het europees recht.

b) taalkennis voor verkiesbaarheid.

Men kan onmogelijk als gemeenteraadslid e.d. funktioneren wanneer men geen grondige kennis heeft van de taal waarin het bestuur geschiedt en moet geschieden (taalwet in bestuurszaken). Voor een geldige kandidaatstelling in een gemeente van het Nederlands taalgebied kan dan ook worden geëist dat er bewijs wordt geleverd van dergelijke kennis van het Nederlands. Minstens dient een weerlegbare verklaring van de betrokkene te worden geëist, bij weerlegging waarvan de verkiezing ongeldig kan worden verklaard (bv. door de Raad van State).
Indien deze maatregel ook voor de Belgen geldt, is hij niet diskriminerend en dus in overeenstemming met het europees recht. Dit blijft zelfs zo indien men toetst of er geen "feitelijke" diskriminatie is, vermits een groot deel van de door deze maatregel getroffen personen nederlandsonkundige Belgen zullen zijn. Konkreet betekent dit dat § 1 van art. 72 bis Gemeentewet wordt uitgebreid wordt veralgemeend (binnen het nederlands taalgebied) en § 2 lid 2 van hetzelfde artikel wordt afgeschaft.

c) taalkennis voor aktief kiesrecht.

Dezelfde beschouwingen gelden ook voor het aktief kiesrecht, al kan men hiervoor redelijkerwijze niet dezelfde eisen stellen als voor verkiesbaarheid. Doch een weerlegbare verklaring van voldoende taalkennis van de streektaal om met kennis van zaken te kunnen kiezen is evenmin in strijd met het europees recht.

d) niet-diskriminerende verblijfsduur

Inspraak in het lokaal bestuur afhankelijk stellen van een verblijf van een zekere duur in de betrokken streek kan evenzeer een demokratische maatregel zijn. Voor zover aan éénieder - Belg of EU-burger - een verblijfsduur in de gemeente wordt opgelegd van bv. 5 of 6 jaar, is dit in overeenstemming met een uitdrukkelijke bepaling van de Richtlijn (art. 4 lid 3, 1).

Vanuit Vlaams oogpunt is het evenwel zinvoller een minimale verblijfsduur in het Nederlands taalgebied op te leggen. Voor zover men daarmee een verblijf binnen het Nederlands taalgebied in België bedoelt, rijst er evenwel het probleem dat de Richtlijn dit weliswaar mogelijk maakt, doch volgens art. 4 lid 3, 2 enkel voor zover deze vereiste reeds was bepaald op 19-12-1994.
Nu is deze beperking europeesrechtelijk zeker aanvechtbaar, meer bepaald op grond van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel (de overwegingen van de richtlijn zelf vermelden trouwens dat de bevoegdheid om de materie bij richtlijn te regelen beperkt is door het evenredigheidsbeginsel; dit evenredigheidsbeginsel nu vereist een afweging waarbij onder meer rekening moet worden gehouden met de andere bepalingen van het EG-Verdrag, zoals bv. de eis van eerbiediging van de nationale en regionale verscheidenheid van de culturen - art. 128 EG, waarmee volgens art. 128 lid 4 ook bij het optreden op grond van art. 8 EG rekening moet worden gehouden.
Verder kan men er ook aan denken de verblijfsduur te betrekken op een gemeente waarvan het Nederlands de enige of belangrijkste bestuurstaal is (zodat de verblijfsvereiste niet zou gelden voor (Noord-)Nederlanders, althans zolang ze daar het Nederlands nog niet door het Engels zouden vervangen als bestuurstaal.

e) bijkomende verblijfsduur voor niet-Belgen in een beperkt aantal gemeenten.

Tenslotte bepaalt artikel 12 van de Richtlijn dat in een beperkt aantal gemeenten een verblijfsduur van maximum één mandaat (d.i. 6 haar) mag worden opgelegd, zelfs indien die voor de belgen niet geldt. Nadere eisen worden, i.t.t. tot wat men vaak leest, door de Richtlijn niet gesteld. Meer bepaald is het vereiste dat er minstens 20 % niet-belgische EU-burgers zouden zijn ingeschreven géén eis die de Richtlijn stelt, maar gewoon een verklaring van de Belgische regering.
Vlaams-Brabant is m.a.w. opnieuw door de federale regering in de rug geschoten. Aangezien deze verklaring echter géén deel uitmaakt van de Richtlijn, is zij voor Vlaanderen niet bindend. Een verblijfsduur van 6 jaar kan dan ook opgelegd worden in alle gemeenten waar dit vereist is voor - om de termen van de overwegingen van de richtlijn te gebruiken - de in België bestaande specifieke evenwichten die verband houden met de drie officiële talen en de verdeling in gewesten en gemeenschappen.
Anders gezegd: naar europees recht kan de verblijfsvereiste van 6 jaar worden opgelegd overal waar de integriteit van het Nederlandse taalgebied of de positie van het Nederlands wordt bedreigd, d.w.z. in alle gemeenten in en rond Brussel. Maatstaf daarvoor is evenwel geenszins het percentage EU-burgers, maar het percentage anderstaligen.
Het kriterium om een verblijfsduur op te leggen moet dan ook het percentage niet-Nederlandstaligen zijn, Belgen inbegrepen. Indien de belgen worden meegeteld, is een dremple van 20 % inderdaad aanvaardbaar voor Vlaanderen, indien het alleen om niet-Belgische EU-burgers gaat niet.

2. Slechts één verstandige politiek: dekretalizering van de gemeentekieswet.

Natuurlijk rijst de vraag of het tegenover de EU-burgers wel een verstandige politiek is, om de strengst mogelijke eisen te stellen die op grond van het Europees recht nog mogelijk zijn. Evenwel rest Vlaanderen geen keuze, zolang elke aanpassing van de gemeentekieswetgeving op dit vlak een federale bevoegdheid blijft, en dus achteraf niet meer kan gewijzigd worden zonder de instemming van de franstaligen.
Een beleid gericht op de integratie van EU-burgers in Vlaanderen verist dat ook de kiesrechten kunnen worden gedoseerd naargelang de evolutie in meer bepaald Vlaams-Brabant. Een dergelijk beleid vereist dus dat men ook bevoegd is om te doseren, d.w.z. te verstrengen of te versoepelen naargelang de evolutie. Daarom kan Vlaanderen onmogelijk aanvaarden dat kiesrecht voor EU-burgers wordt ingevoerd zonder de strengste waarborgen, zolang het Vlaams Parlement niet bevoegd wordt om zelf deze wetgeving te wijzigen.
Indien men kiesrechten beschouwt als een integratie-element, en dat is de essentie van de europese richtlijn, dan kan men de bevoegdheid daarover niet loskoppelen van de rest van het integratiebeleid, dat als persoonsgebonden materie aan de Gemeenschappen is toevertrouwd.

Heeft het Vlaams parlement éénmaal de doseringsbevoegdheid, dan kan met de EU-burgers worden gedialogeerd vanuit een normale positie. Zolang Vlaanderen deze bevoegdheid niet heeft, is het dubbel benadeeld: als een kleinere kultuur in Europa enerzijds, en overgeleverd aan de blokkering door de franstaligen, die in Europa een hefboom zien voor hun imperialisme anderzijds. Want daar gaat het om: niet zozeer om een nationaliteitsprobleem, maar om een taal- en kultuurprobleem. Wij hebben geen moeite met een europees burgerschap, mits dit geen instrument is om de Vlaamse bevolking te laten wegdrukken door diegenen die weigeren zich aan te passen aan en eerbied te vertonen voor het nederlandstalige karakter van Vlaanderen (c.q. het tweetalig karakter van Brussel) en de fundamentele demokratische wetten. Dat maakt dat de schrapping van de nationaliteitsvoor-waarde moet worden gekoppeld aan gerechtvaardigde voorwaarden, die wel kunnen worden gedoseerd, maar enkel op voorwaarde dat Vlaanderen daartoe zelf de bevoegdheid krijgt.

Een dekretalizering van de gemeentekieswet (overheveling naar de Gemeenschappen) is overigens objektief gezien de enige aanvaardbare politiek. De problemen van integratie van EU-burgers zijn immers anders in elk van de drie Gemeenschappen van dit land. Wallonië heeft andere problemen dan Vlaanderen, en de duitstalige Gemeenschap heeft de zijne. Laat elk van hen op eigen grondgebied naar eigen inzichten demokratisch beslissen. Het is immers niet aanvaardbaar dat het integratiebeleid van één van de Gemeenschappen doorkruist wordt door de federale overheid, dit wil de facto zeggen de andere grote Gemeenschap.
Dat Wallonië geen waarborgen nodig heeft, geeft hen niet het recht om Vlaanderen te verbieden zijn integriteit te bewaren: "entre le fort et le faible, c'est la liberté qui opprime et la loi qui libère". Indien de franstaligen in Vlaanderen de elementaire beleefheid zouden hebben om het nederlandstalig karakter van hun gemeente te eerbiedigen en zich daaraan aan te passen, zoals de Vlamingen in Wallonië doen, zou het probleem trouwens nooit zijn gerezen.

3. Bescherming van de Vlamingen te Brussel.

De maatregelen die voor Vlaams-Brabant worden voorgesteld, kan men ook te Brussel vorderen. Voor de andere maatregelen dan de taalkennis dient dit ook te gebeuren. Een veralgemeende tweetaligheidseis echter kan als kiesvoorwaarde moeilijk realistisch worden genoemd. Verder maakt het uiteindelijk ook niet zoveel uit of de gemeentekieswet te Brussel door het federale Parlement kan worden gewijzigd, dan wel bikommunautair, zolang het maar niet wordt overgelaten aan de Brusselse Gewestraad, vermits de nederlandstaligen daar geen blokkerings-minder-heid hebben.
In de huidige situatie is er te Brussel dan ook maar één voor Vlaanderen aanvaardbare oplossing: een minimumvertegenwoor-diging van bv. 30 % nederlandstaligen op alle vlakken (Gewestraad, gemeenteraden, schepenkolleges, enz.) en het vereiste van een dubbele meerderheid (meerderheid in elke taalgroep) voor alle beslissingen. Om te vermijden dat nederlandstalige plaatsen worden ingenomen door nep-Vlamingen moet dan ook op gemeentelijk vlak worden gewerkt met taalgescheiden lijsten.
Vanzelfsprekend zou dit alles sterk vereenvoudigd kunnen worden indien men de 19 gemeenten te Brussel zou fuseren, d.w.z. afschaffen, zodat er te Brussel uiteindelijk maar drie, of eigenlijk maar twee, zouden overblijven: de nederlandse en de franse Gemeenschapskommisses, die samen een volgens het principe van de Gemeenschappelijke Gemeenschapskommissie werkend Gewest zouden vormen. Franstalig Brussel dient te beseffen dat het zonder de ekonomische inbreng van Vlaanderen onleefbaar is, en dat daartegenover dan ook een paritair bestuur door beide Gemeenschappen moet staan.

4. En op europees vlak.

Prof. Matthias E. STORME
Hoogleraar KU Leuven
Voorzitter OVV
Lid Algemene Raad VJV

NB. In deze bijdrage werd niet ingegaan op de vraag van het gemeentekiesrecht voor niet-EU-burgers. De reden daarvoor is dat de invoering daarvan in Vlaanderen nauwelijks een kommunautair probleem is in de enge zin des woords, en de beoordeling ervan dus totaal andere vragen opwerpt. Te Brussel evenwel zou de invoering van gemeentekiesrecht voor niet-EU-burgers op dit ogenblik voor de Vlamingen een totale ramp betekenen, waarbij wellicht zelf de hogergenoemde waarborgen niet zouden zijn opgewassen.